司法审查视角下法治政府建设与行政审判关系的研究

承德市中级人民法院 付相如 朱志敏

如何正确处理司法权与行政权的关系，是行政诉讼制度的重要内容之一。人民政府和人民法院虽然职能分工不同，但在执行法律、维护稳定、保障发展、服务群众的目标上具有高度一致性。法治政府建设离不开法院的监督与支持，行政审判也需要行政机关的理解与配合。2015年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》及2018年制定的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》通过增加解决行政争议的司法目的、明确立案登记制、确立行政机关负责人出庭应诉制度等进一步细化了两者的关系，本文结合河北省承德市两级法院行政诉讼视角下行政审判与法治政府建设实践，探讨两者的关系现状及不足，并提出建议，以期进一步推动法治政府建设和行政审判工作的发展。

司法实践中法治政府建设与行政审判关系具体表现

改革开放四十多年来，伴随着我国行政体制改革的不断深化，法治政府建设和行政审判制度的发展也不断推进，由改革开放初期，行政法制建设为主导观念的“行政管理法制化”的阶段发展到1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布后，确立了两者维护与监督的关系，再到第三阶段1997年始积极推进机构改革，但社会矛盾的增多和发展至上观念的影响，行政审判权弱化，行政诉讼陷入“立案难、审理难、执行难”的尴尬境地。2012年十八大报告指出要深化行政体制改革。随着《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》、《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》的印发和2015年《中华人民共和国行政诉讼法》及2018年司法解释的实施，行政审判和法治政府建设进入深入发展、深度融合阶段。

（一）行政审判中注重强化大局观念，切实保障法治政府建设

法治政府建设和行政审判制度的发展都离不开党的领导，依法行政、公正司法都要坚持与服务大局相结合，承德市两级法院在审判实践中依法保障服务中央、省委、市委重大部署落地落实，切实增强服务法治政府建设的针对性和实效性，聚焦全市重点项目、重点工作以及营商环境优化、基层社会治理，积极依法提供法律意见，提示法律风险，制定实施意见，为地方经济社会发展和法治建设保驾护航。与此同时，全市法院行政审判中通过依法确认合法的行政行为，纠正违法的行政行为，协调公共权力和人民权利的关系，增进人民群众和政府之间的互相信任，为行政机关依法行政，法治政府建设提供支持和保障。

（二）行政审判中监督行政机关依法行政，有效推动法治政府建设

强化对行政权力的制约和监督，是建设法治政府的重要环节。法院通过行政诉讼依法监督行政机关行使职权是行政诉讼法的立法目的之一，也是行政审判制度的重要职能之一。

首先实行立案登记制，确保有案件必立。2015年实行立案登记制度后，依法将行政争议纳入司法程序解决，全市法院行政案件大幅上升，对不符合立案条件的，及时做好指导释明工作，在支持人民群众依法理性表达利益诉求的同时，缓解官民矛盾，增进群众与行政机关之间的理解与信任。

第二，通过行政诉讼应诉和庭审，实质化监督行政机关依法行政。人民法院通过被诉行政机关在应诉阶段是否依法及时提交各类手续，是否在法定的期限内举证、答辩以及提交的证据是否符合法定的形式等法律规定的程序进行监督。庭审制度是诉讼中的核心内容，肩负着证据三性审查、查明案情，判定行政行为是否合法及合理的重要职责。通过判决行政机关败诉，使其充分认识到行政执法中存在的问题，剖析案件败诉的原因，促进下一步提升行政执法的水平。

第三，推动行政机关负责人出庭应诉，提升领导干部法治意识。全市法院积极指导、督促行政机关负责人出庭应诉，不断增强行政机关领导干部依法应诉的主动性、自觉性；为切实提高我市行政机关负责人出庭应诉率及全面落实司法建议，市中院参与制定《关于全面落实行政机关负责人出庭应诉制度及司法建议制度的实施意见》，督促行政机关依法履行职责，减少官民对抗，促进纠纷实质性化解。近几年行政机关负责人出庭率不断提升，2021年，按照《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》和《河北省行政机关应诉办法》的规定，全市法院全年审理的行政案件中，行政机关负责人出庭率为92.3%，同比提升了13.7个百分点。

（三）加强与行政机关联系沟通，不断促进法治政府建设

近年来，全市法院与行政机关通过召开联席会、组织培训授课、提出司法建议等方式进行良性互动，实现资源互通与共享，共同研究解决行政执法中的重大法律适用难题，常态化开展行政争议诉前实质性化解，从源头上预防和减少行政纠纷。2021年，两级法院共召开联席会5次，法院系统为行政机关组织培训4次。

发布行政审判白皮书，推动行政执法水平提升。承德中院认真总结行政审判工作情况，连续8年发布行政审判白皮书，深入分析行政管理和行政执法中存在的问题，研究提出加强和改进行政执法的意见建议，取得了良好的社会效果。

加强司法建议工作，督促行政机关依法行政。司法建议是法院依据职能，在案件审判过程中就发现的问题和隐患，向行政机关就健全制度、强化监管、履行职责等方面提出的书面建议，对于促进行政机关科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作具有重要作用。2021年，全市法院共发出司法建议书38篇。

法治政府建设和行政审判关系良性发展存在的问题

行政机关方面，从司法审查角度看，行政机关执法工作中还存在违反法定程序、认定事实错误、适用法律法规错误的问题，且部分执法人员还存在“官本位”思想，法治意识欠缺，缺乏专业性和责任心。在行政审判矛盾纠纷协调化解中，个别政府及职能部门不积极配合，不愿意承担责任。

法院方面，随着司法改革的深入推进，司法权不断去除行政化，依法发挥其监督功能，然而在个别地区，仍存在行政权干预司法权的现象，势必影响行政审判功能的发挥。个别法官在案件办理中过于追求法律效果，忽视政治效果、社会效果、和法律效果统一的问题也存在，对法治政府建设产生负面效果，也不利于法治政府建设和行政审判关系的良性发展。

推进两者关系良性发展的路径构建

为了进一步推动行政审判和法治政府建设良性发展，助推行政审判事业新发展和法治政府建设，笔者从审判的视角对行政审判在构建两者关系良性发展方面提出如下思路。

（一）深挖行政审判与法治政府建设关系良性发展的理论基础

第一，统一于坚持党的绝对领导。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》指出，要坚持党的全面领导，确保法治政府建设的正确方向。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。各级政府及职能部门、司法机关都要要有宏大的视野，具有大局意识和政治担当，要坚持党的领导。法院要为全市优化营商环境、 “放管服”改革、加强产权保护提供司法服务和保障。在具体办案过程中克服就案办案的狭隘思想，注重案件办理的长远效应和引导功能，使争议化解达到政治效果、社会效果、法律效果的统一。

第二，统一于人民的主体地位。行政诉讼法的立法目的之一即保护公民、法人和其他组织的合法权益。《法治政府实施纲要2021年-2025年》中也规定，建设法治政府必须坚持的基本原则就包括坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责。法治政府建设和行政审判统一于坚持人民的主体地位。在实践中行政机关围绕建成法治政府建设目标，全面履行政府职责，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，依法保障人民群众在行政活动中的各项权利。行政审判通过平衡私权保护和公权秩序的关系，监督和制约行政权力的依法行使，保障行政相对人的合法权益，回应人民群众不断增长的权利保护意识。同时，通过妥善审理涉民生领域行政案件，保护人民群众合法权益,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

第三，统一于行政争议的实质性化解。解决纠纷争议必须走法治之路，否则，不仅解决不了矛盾纠纷，反而会产生新的矛盾纠纷，甚至矛盾激化。要积极落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义的要求。就行政机关而言，其化解因自身作出行政行为产生的矛盾纠纷，以及与行政有关的民事纠纷，具有高效、专业的特点，一般将矛盾纠纷化解在社会管理的初发阶段。而司法解决行政争议除了具有专业的特点外，还具有终局性。两者应良性互动、分工协作，两者形成合力。

（二）切实完善行政审判与法治政府建设关系良性发展具体制度设计

第一，持续加强执法能力建设，促进公正规范文明执法。“法定职权必须为，法无授权不可为”。提高执法能力的对法治政府的建设具有重要意义，也是行政审判依法发挥司法监督的职责所在。从司法审查的角度看，行政机关应该从以下方面促进执法能力提高。一是强化程序意识和职权观念，既要注重实体公正又注重程序价值，既要看重结果又看重过程，防止超越职权、滥用职权的情况发生。二是加强主动履职意识，不能无正当理由拒绝履行、不予答复、拖延履行、不完全履行或者不适当履行，切实保护行政相对人利益免受侵害。三是进一步规范重点领域和关键环节的执法行为。高度重视涉农、涉民生、涉社会保障、涉资源等领域的执法规范化，着重解决征迁与拆违交织问题中的不依法不依规现象。四是要加强执法人员队伍建设。行政机关应多层次、多形式、全方位加强行政执法人员的法律知识培训，提高行政执法人员业务能力。

第二，积极探索行政诉讼集中管辖制度，切实维护司法权独立。依法独立行使审判权是行政审判良性发展和促进法治政府建设的重要制度保障。最高人民法院于2013年1月4日发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，《行政诉讼法》修订以来，行政诉讼集中管辖由此展开。行政诉讼集中管辖是指将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过中级人民法院统一指定的模式，交由基层人民法院中的一个或者几个集中管辖。这一改革突破了“原告就被告”的司法管辖原则，可以使法院能够摆脱案件发生地各种权力关系的影响，优化司法环境，为人民法院依法独立公正地行使行政审判权创造有利条件，更好的发挥司法监督的作用，促进行政机关提高执法能力水平，加强法治政府建设。 以承德市为例，可探索结合行政区域划分、区县相邻关系、辖区地理位置等相关因素建立辖区内南片、北片、城区，三地集中管辖。同时，充实行政审判队伍，提高业务技能，保持审判队伍的稳定性和专业化，提高行政审判质量，全面实现司法为民、公正司法。

第三，协调互动，畅通行政争议化解平台运作。截止2020年4月，承德市两级法院均成立行政争议化解中心，要依托行政争议化解中心，法院、司法行政部门、行政机关在化解过程中积极沟通、互相配合，协同推进，通过庭前协调、庭审协调、庭后协调的有机结合，使协调和解工作贯穿于诉讼的全过程。切实增强化解能力。组建特邀协调员人才库，聘请行政机关领导、人大代表、知名律师等专家入库，分析各类行政案件存在的共性问题，对各机关化解员进行分类培训，提高化解员素质，促进实质性化解纠纷能力的提升。三是强化行政复议化解行政争议的主渠道作用。建立复议与应诉联动机制，做好行政复议与行政诉讼裁判标准的衔接，统一行政复议审查尺度标准，提高行政复议案件办理质量，加大自我纠错力度，发挥行政内部疏导功能。

一个政治功能缺失或弱化的法院，势必影响其一般司法功能的发挥。而缺乏司法监督和保障的政府，在全面建成法治政府的道路上也缺少助力，只有两者建立良性发展的关系，才能更大限度的发挥自身的作用，促进行政审判质效提升，推动法治政府建设，为经济发展、社会和谐稳定保驾护航。